LE MINUSTHA ET LE DROIT INTERNATIONAL DE L'OCCUPATION...

La MINUSTAH et le droit international de l’occupation : Quel statut juridique pour Haiti ?

jeudi 19 mars 2009

Par Franginen / Collectif Solidarité Identité et Liberté (KSIL)

Soumis à AlterPresse le 18 mars 2009

De manière progressive le Conseil de sécurité des Nations Unies a été amené à intervenir dans les crises intra étatiques au motif qu’elles constituent des menaces pour la paix et la sécurité internationale. Une telle qualification est l’objet de grandes controverses malgré une évolution vers une certaine acceptation de l’approche interventionniste. En effet en regard des critères classiques, il n’est pas du tout évident que ces situations répondent aux conditions d’envoi de missions de paix. Se pose alors la question de la légitimité et de l’opportunité de la saisine du conseil de sécurité de même que la nature et la portée des mandats confiés. Chaque situation est alors l’objet d’appréciations empiriques au cas par cas, laissant une large place à l’innovation et même à l’improvisation : « La similitude entre l’occupation militaire, telle que la conçoit le droit international humanitaire, et certaines opérations des Nations Unies a été soulignée par la doctrine 1. Ces opérations impliquent le déploiement de forces internationales sur un territoire donné dans un contexte bien souvent de forte instabilité politique et militaire. Selon les cas, les autorités internationales peuvent être investies d’un large pouvoir de commandement »

Dans le cas d’Haïti, la présence de la MINUSTAH induit par elle-même la modification du régime juridique haïtien. Du fait que tout simplement la Constitution en vigueur ne prévoit nulle part l’existence d’une telle entité. En outre par ses fonctions, la MINUSTAH se substitue aux institutions légales nationales. Malgré tous les efforts pour le masquer, on est bien en présence de ce qu’on appelle dans le jargon juridique onusien d’une administration civile internationale, de l’ordre de ce qui a été expérimenté au Timor oriental et au Kosovo.

L’adoubement de la MINUSTAH par une administration locale n’enlève rien à ce fait indéniable. Le départ forcé du gouvernement contesté a privé l’action onusienne d’une part importante de légitimité. Le déploiement des militaires étrangers s’est réalisé en l’absence de l’accord du représentant des autorités souveraines d’Haïti. La dénonciation par l’ancien président des conditions de son départ pour l’exil (en contradiction flagrante de la Constitution) invalide tout accord qu’il aurait signé auparavant. En outre il s’agit dès le départ d’une violation de l’ordre juridique de l’Etat haïtien qui ne reconnaît pas l’exil. L’attitude (normale) du Conseil de Sécurité aurait dû être en tout état de cause d’intervenir pour assurer les conditions de sécurité nécessaires à un transfert du pouvoir selon les normes. Soit en respectant les délais constitutionnels ou autrement dans le cadre d’un accord. Ce fut la voie indiquée par la CARICOM, torpillée en faveur de la solution entachée d’illégalité ; imposée au conseil de sécurité par les grandes puissances « amies » d’Haïti.

La MINUSTAH force d’occupation

« Dès lors qu’une armée étrangère contrôle un territoire de manière effective et que cette présence n’est pas approuvée par les autorités disposant de la souveraineté sur ce territoire, il y a occupation. » Seule l’acceptation expresse, officielle et explicite du gouvernement légal haïtien aurait pu enlever à la présence des troupes militaires de la MINUSTAH le statut de forces d’occupation. Or il n’en a pas été ainsi au moment de l’intervention. Encore qu’il existe d’autres types d’occupations de territoires, allant de l’occupation par accord ou par invitation jusqu’à l’occupation après retrait d’un mandat international (comme ce fut le cas de la Namibie après 1966). Le gouvernement monté de toute pièce au départ controversé du président légal d’Haïti n’est pas habilité à solliciter une telle demande. La présence du représentant du PNUD au nom de la communauté internationale dans l’instance de sélection du gouvernement de transition est emblématique du caractère insolite de la démarche. Elle entache l’entité ainsi concoctée d’incapacité juridique. Il faut se demander dans ce cas s’il ne s’agit pas d’un gouvernement fantoche fabriqué justement pour parer l’intervention d’un impossible cachet de légalité internationale.

Nous sommes donc, avec la MINUSTAH, en présence d’une administration civile internationale accompagnée de l’occupation militaire du territoire. On se trouve même bien au-delà du cadre juridique du droit international de l’occupation tel que prévu par les Conventions de la Haye 1907 et de Genève y relatives. La formule juridique ambiguë qu’entretient l’ONU en Haïti place ce pays sous un statut flou qui permet à la Communauté Internationale de se déresponsabiliser de l’échec de la MINUSTAH. Tantôt on se réfère au devoir d’ingérence pour justifier un pouvoir étendu en bousculant le principe de souveraineté. Tantôt on évoque ce dernier pour limiter les responsabilités découlant du statut de forces « administrantes ». Il s’agit en fait de manœuvrer dans les marges et les imprécisions du mandat pour établir une occupation sans responsabilité. L’examen des résolutions du Conseil de Sécurité est à cet égard assez révélateur.

Un cas d’occupation non belligérante

Il y a donc plusieurs types d’occupation de territoire dont il importe de discriminer deux grandes catégories : Belliqueuse et par accord (pacifique).Contrairement à ce que soutient E. David nous ne croyons pas qu’il faille y avoir nécessairement un conflit armé entre deux Etats pour parler d’occupation [1]. Il suffit de la présence d’une armée étrangère sur le territoire d’un Etat sans le consentement de l’autorité légitime et souveraine de celui ci. Sinon tout Etat incapable ou refusant d’entrer en conflit armé avec un agresseur intervenant militairement sur son territoire sortirait de ce fait du régime de l’occupation. Ce qui est pour le moins incohérent. L’absence d’armée nationale en Haïti est un autre facteur qui milite pour une telle approche. Cet aspect de la question renforce la spécificité du cas haïtien.

Dès qu’il y a intervention et déploiement de forces militaires étrangères sur le territoire d’un Etat il y a un fait d’occupation. Comme le souligne l’article 2, paragraphe 1, de la 4ème Convention de Genève de 1949, le régime de l’occupation militaire s’applique , même si la domination étrangère ne résulte pas d’un conflit armé. Le paragraphe 2 de cette disposition stipule en effet : « la Convention s’appliquera également dans tous les cas d’occupation de tout ou partie du territoire d’une Haute Partie contractante, même si cette occupation ne rencontre aucune résistance militaire ».

La 4ème Convention de Genève tend ainsi à uniformiser le droit applicable aux diverses formes d’occupation militaire. Il n’est pas nécessaire qu’il y ait résistance armée de la part de l’Etat agressé et/ou de sa population. L’existence d’un conflit armé n’est pas une condition nécessaire au fait de l’occupation. Le contrôle armé du territoire semble être l’élément déterminant. D’ailleurs dans le droit international des conflits armés c’est le principe d’effectivité qui est considéré. Et au-delà d’une certaine durée on est en présence d’une forme ou d’une autre administration de territoire. Ce n’est pas sans raison que les actuelles missions de paix de l’ONU suscitent d’âpres débats en ce sens, relatifs à leur véritable statut juridique. Ce qui soulève même l’idée d’une réactivation du Conseil de tutelle [2]. C’est pourquoi la notion d’occupation non belligérante est heureuse et tout à fait appropriée. Elle permet une application adaptée du droit international d’occupation aux situations nouvelles de missions de paix sous mandat onusien.

D’une manière générale le Droit International de l’occupation a été élaboré pour réglementer des relations entre Etats. Or de plus en plus nous sommes en présence de nouveaux acteurs qui interfèrent dans les relations inter et intra étatiques. Beaucoup de règles se révèlent dès lors inadaptées aux nouvelles réalités. Il en est ainsi de la pratique des organisations internationales qui depuis plus d’une décennie sont appelées à intervenir dans des situations internes. Si les règles de protection de la personne peuvent facilement être transposées à ces espèces il n’en est pas de même des nouveaux enjeux du XXI siècle. Tel par exemple la protection de l’environnement. Les nouveaux concepts de droit/devoir d’ingérence, responsabilité de protéger gagneraient à intégrer le régime juridique du droit international d’occupation. Ceci permettrait de sortir d’une certaine ambiguïté et d’hypocrisie de ces opérations qualifiées à juste titre par certains, de colonialisme de troisième type.

Avec la nouvelle réalité des missions de paix et l’approfondissement de la notion d’occupation non belliqueuse, le Droit International de l’occupation militaire déborde le cadre juridique du droit des conflits armés. Ne devrait on pas dès lors parler de dépassement du cadre juridique existant ? Les nouvelles formes nées de la mise en pratique des notions de devoir/droit d’ingérence notamment après la guerre froide exprime le tâtonnement du droit d’intervention humanitaire.

Mise en veilleuse de facto de la constitution de 1987

Selon nous on ne saurait parler de respect de l’ordre juridique en vigueur dans un territoire occupé. Il y a en effet du fait même de l’occupation rupture de l’ordre juridique car en aucun cas l’ordre juridique d’un Etat souverain ne saurait prévoir d’accepter l’occupation de son territoire. En l’espèce la constitution haïtienne ne souffre a ce niveau d’aucune ambiguïté. En son article 263.1 au titre II, elle stipule en effet qu’aucun corps armé autres que ceux prévus à l’article 263 (les forces armées d’Haïti et les forces de police) ne peut exister sur le territoire national.

L’article 43 du règlement de la Haye de 1907 stipulant le respect par la puissance occupante des lois en vigueur du pays occupé, ne se prête pas à une si large interprétation. Il en est de même de l’article 64 de la 4ème Convention de Genève de 1949 qui prévoit que la législation pénale existante doit rester en vigueur. En tout état de cause la continuité juridique prévue par certaines dispositions de ces Conventions ne garantit pas le respect de l’ordre juridique de l’Etat victime dans son ensemble. Les dispositions conventionnelles ne sont dans leur esprit et dans leur lettre qu’une tentative pour sauvegarder ce qui peut encore l’être sous le régime spécial. Aussi contrairement à ce qu’affirme certains la limitation de ces prescriptions à la loi pénale est tout à fait cohérente et ne peut s’étendre au-delà. Tout au moins, sûrement pas jusqu’au respect de l’ordre constitutionnel.

Le principe de la continuité de l’ordre juridique sous régime d’occupation est donc de portée très limitée, même quand les dispositions conventionnelles ne l’auraient pas adressée explicitement comme l’a fait l’article 64 de 1949. La réalité de l’occupation elle-même entraîne un bouleversement de l’ordre juridique de l’Etat occupé. L’occupation implique de fait le bouleversement de l’ordre juridique interne de l’Etat occupé. L’objectif du droit de l’occupation est de protéger le droit des populations civiles et dans une moindre mesure d’assurer la continuité de l’Etat occupé. Même le droit pénal local ne saurait échapper à des modifications au-delà des cas prévus par l’article 64, paragraphe 1 de la Convention de Genève de 1949. Celui-ci ne considère en effet une telle éventualité qu’au cas où la sécurité de l’occupant est menacé ou pour assurer la mise en œuvre du droit humanitaire. Or, nous savons par exemple que les membres civils et militaires de ces missions échappent à la justice pénale locale. Ils jouissent d’un statut spécial, sont soumis à des obligations non régies par l’ordre juridique interne de l’Etat failli. Ces Conventions laissent une large marge de manœuvre à l’occupant lui permettant « pour garantir sa sécurité » d’écarter ce qui le gène dans la législation nationale. Les administrations internationales se trouvent forcément dans une position analogue à celle d’un occupant. Il est donc sans nul doute inconsistant de considérer que la présence prolongée d’une entité étrangère internationale ou non sur le territoire d’un Etat ne modifie en rien l’ordre juridique de celui-ci. Ou encore que ce dernier continue à fonctionner à l’identique en gardant son statut juridique d’entité pleinement souveraine. D’ailleurs n’est-ce pas en exception au respect du principe de la souveraineté qu’une telle présence est justifiée ?

L’intervention peut être envisagée dans la perspective de reconstruction des conditions d’exercice des attributs de souveraineté. Mais jamais elle ne peut s’inscrire dans le respect de cette souveraineté. Il y a une contradiction dans les deux termes. Depuis le règlement de la Haye de 1907 et les successives Conventions de Genève, on a entrepris d’assurer le respect des droits de la personne et la sauvegarde limitée de certaines prérogatives de l’Etat occupé dans le cadre du Droit International de l’occupation. Avec les formules actuelles on est entré dans une conception d’administration internationale qui se trouve coincée entre un fait d’occupation et un formalisme de façade de respect des « droits souverains ».

Statut juridique de l’État failli

Alors que la défaillance est par définition une perte de capacité d’exercer ses obligations, on ne saurait raisonnablement parler de respect de souveraineté après quinze années de présence onusienne dans un pays. Sinon il s’agit d’une fuite de « responsabilité internationale de protéger. »

Une fois qu’il y a intervention au titre du Chapitre, la volonté du Conseil de Sécurité est substituée à celle de l’Etat exerçant la souveraineté. Dans qu’elle proportion il sera laissé une part de souveraineté à ce dernier est affaire d’appréciation circonstanciée et pour une grande part discrétionnaire dans le chef du Conseil. Nous savons qu’en ce domaine l’organe de l’ONU dispose d’un large pouvoir. Face aux défis actuels, la communauté internationale se trouve dans l’obligation de définir plus clairement le régime juridique des nouvelles situations de territoire sous mandat du Conseil de Sécurité. Quelque soit la duré du mandat de l’administration internationale il s’agit d’un régime transitoire. Dans une perspective où l’avenir de l’Etat nation est incertain, il est pertinent de se demander, transition vers quoi. A la vérité la problématique se situe à ce niveau, qui induit la mise en épreuve du cadre juridique existant. L’impasse actuelle des missions de paix et les tentatives d’administration internationale sont dues à ce flou/ vide juridique, vide en ce qui concerne le statut des Etats déliquescents sous mandat international. Le droit international de l’occupation élaboré pour régir des situations résultant de conflits armés est inapproprié à ces nouvelles espèces. On est plus proche d’une tutelle non assumée par les deux parties. C’est la raison pour laquelle d’aucuns suggèrent de réanimer/revisiter le vieux Conseil de tutelle pour trouver des solutions mieux adaptées aux particularités des administrations transitoires.

Le mandat d’occupation du conseil de securite via la MINUSTAH : Source d’instabilité

Les interventions humanitaires ou missions de paix déployées sous l’égide du Conseil de Sécurité au titre du Chapitre VII constituent bien des faits d’occupation. Cependant elles débordent le champ d’application classique du Droit International d’occupation. Il est impératif dès lors de concevoir un cadre juridique approprié à ces nouvelles espèces. Le flou conceptuel qui les caractérise entretient une insécurité juridique dangereuse pour la stabilité des Etats et de ses territoires. Le Conseil de Sécurité est en effet semble-t-il habileté, suivant les exemples du Kosovo et de Timor Est à « mettre en place des autorités dont les compétences » vont au-delà de celles fixées par le droit d’occupation. Il a ainsi le droit d’imposer tel régime qu’il juge nécessaire pour assurer la paix et la sécurité internationale. Alors que le droit d’occupation impose, de façon plutôt théorique il est vrai, le respect d’un certain ordre juridique interne. Par contre le mandat du Conseil de Sécurité peut décider/autoriser la modification du régime juridique du territoire occupé. On a vu même dans les cas du Kosovo et du Timor que cela est allé jusqu’à l’indépendance de ces territoires. A l’inverse il pourrait en résulter une perte ou du moins un « changement » de souveraineté. Le moins qu’on puisse dire c’est que ces régimes particuliers débordent les limites imposées par le Droit International d’occupation sans être soumis à un cadre juridique équivalent ou mieux adapté. Cette absence de cadre juridique clairement défini qui permet d’outrepasser sans contrôle les dispositions des Conventions internationales établies constitue en soi une source d’instabilité. Elle se manifeste par l’insécurité juridique des Etats occupés qui ouvre la voie à toute sorte d’anomalies. La République d’Haïti est en train de faire les frais d’une telle situation. Dépourvue des moyens propres de contrôle et de défense de son territoire elle est en permanence exposée aux violations de ses espaces de souveraineté. La MINUSTAH n’assure qu’à sa discrétion les responsabilités non exercées par l’Etat dans sa défaillance. Le flou conceptuel dans lequel baigne la MINUSTAH entraîne une véritable insécurité juridique pour l’Etat et le peuple haïtien.

Le régime juridique de l’administration d’Haïti par l’internationale doit être éclairci et défini pour sortir le pays de l’imbroglio dans lequel il ne cesse de patauger. Le mode de fonctionnement du Conseil de Sécurité constitue un handicap majeur à une administration efficiente de ces territoires. La dévolution d’un mandat de courte durée renouvelable à la discrétion d’un membre permanent entretient un climat d’incertitude. Des populations entières et leurs Etats sont suspendus chaque six mois au bon vouloir d’une grande puissance qui décidera de façon discrétionnaire de leur vie quotidienne et de leur avenir. Aucune politique à long terme ne peut être dans ces conditions élaborée et mise en pratique. Le gouvernement issu de cette réalité d’occupation est vidé de toute autorité, de toute capacité réelle à conduire de manière souveraine la destinée du pays. L’exemple d’Haïti est emblématique à ce niveau. Chaque six a douze mois le statut juridique de cette « république souveraine » est suspendu aux aléas des relations entre la Chine et Taiwan, ou d’une résurgence de guerre froide entre les Etats unis et la Russie, ou de simples tensions dans les rapports avec l’Europe occidentale. Le Droit International dans sa dimension d’officialisation des rapports de puissance au sein du Conseil de Sécurité présente l’inconvénient de ne pas fixer un régime juridique déterminé. Ce fonctionnement au coup par coup sans mécanisme de contrôle et de régulation autre que la divergence d’intérêts des puissances qui le constituent est l’expression même de l’instabilité. Nous sommes devant le paradoxe d’une autorité instable chargée d’assurer la stabilité du monde.

La MINUSTAH constitue bien une forme, hybride il est vrai, d’administration civile internationale. Ce type de régime devrait s’inscrire dans une adaptation du droit de l’occupation. En ce sens on gagnerait à bien établir les prérogatives de l’entité occupante au lieu de jouer au chat et à la souris avec une administration locale vidée de sa substance. La question la plus cruciale soulevée par la présence de la MINUSTAH est relative au statut présent et dans un avenir proche de la république d’Haïti. Vers quoi s’achemine t-on exactement ? Si l’on s’en tient aux résolutions, rapidement on peut dire qu’elles sont plutôt rassurantes quant au « respect de la souveraineté de la république d’Haïti. » Cependant la formule récurrente « dans l’intention de le proroger de nouveau » pour renouveler à répétition le mandat de la mission alimente toutes sortes de spéculations sur sa durée et sa véritable finalité. Au regard de l’évolution de la situation on ne peut s’empêcher de penser qu’on se rapproche vers une formule d’administration directe du genre MONUK (Kosovo) ou Timor Est. « Et si au-delà des faits et gestes officiels, au-delà des discours médiatisés à l’excès, courait un même fil ? Et si des politiques, d’apparences différentes, visaient toutes un même objectif, celui de mettre sous tutelle un peuple et ses espoirs de changement ? »

Sous la tutelle de la MINUSTAH, Haïti ressemble à un patient atteint d’une maladie incurable, placé sous perfusion, auquel on refuse l’euthanasie et qui essaye à en découdre de lui-même pour mettre fin à sa longue agonie. Et si la mort de cet Etat déliquescent était la condition d’une nouvelle naissance ?

(A suivre )

[1] Voir E. David, Principes de droit des conflits armés, Bruylant Bruxelles, 2002, p. 497) « L’occupation suppose un conflit armé entre deux Etats. »

[2] Idem